全球航空减排协议迎来机会窗口

　　欧盟气候行动委员康妮·赫泽高宣布，欧盟决定推迟一年对往返欧洲30国（欧盟27个成员国加冰岛、挪威和列支敦士登）的民航班机执行欧盟排放交易机制（EUETS）的相关规定。

　　这意味着，从境外往返这些欧洲国家的国际航班将被免除在2013年4月提交其2012年排放的二氧化碳等量的排放配额的义务，这些航空公司监测和报告其二氧化碳排放的义务也被相应推迟至2013年。而往返上述欧洲国家内部的航班则仍将继续按照欧盟相关法律要求监测和报告其2012年的碳排放量，并在2013年4月向主管当局提交足额的排放配额，否则将面临严厉的处罚。

　　欧盟的这一决定值得肯定，它一定程度上缓解了双方的对峙，并为解决当前陷入僵局的航空减排争端赢得了宝贵时间和空间。

　　自2008年底欧盟决定从2012年起将国际航班纳入EUETS以来，引起了美国、俄罗斯、中国、印度等26个国家的持续强烈反对，中国和印度民航主管部门先后发出了禁止本国航空公司加入EUETS的指令，美国参众两院也先后通过了内容相似的法案，授权交通部长可发布禁止美国航空公司参加EUETS的命令。

　　面临双方僵持不下、剑拔弩张的局面，如欧盟仍按原计划对国际航班实施EUETS，并对违反欧盟规定的外国航空公司做出处罚，将极有可能引发其他国家的报复行动，从这一角度看，欧盟单方面推迟对国际航班实施EUETS的决定，也是迫于形势压力而不得不采取的“识时务”明智之举。由于欧盟航空减排问题上采取了单边行动和多边协调平行推进的策略，欧盟的这一“让步”实际上是“以退为进”，迫使各方在未来不到一年的“机遇期”内在国际民航组织（ICAO）框架下达成协议。

　　欧盟强调之所以做出这一决定，是因为ICAO在推动一项基于市场机制的全球航空减排协议方面取得了积极进展。11月9日，ICAO理事会成立了一个高级别小组，其任务是将ICAO当前正在讨论的三种基于市场机制的航空减排方案整合成一个合适的方案，并提交将于明年9月举行的ICAO第38届大会讨论通过。如果届时ICAO仍无法取得预期成果，欧盟将“自动”重新对国际航班执行EUETS相关规定，到时争端将面临更加复杂的局面并存在失控的风险。因此，这的确让反对国承受着建设性参与ICAO相关讨论并尽快达成协议的道义压力。

　　无论从欧盟相关法律条款还是其他国家的立场看，通过ICAO达成一项全球性航空减排协议，无疑是化解这场冲突的最理想选择。当前ICAO似乎也迎来了一个宝贵而短暂的机会窗口。

　　问题是，各方能否如欧盟所愿在ICAO框架下达成协议？

　　政治意愿无疑是推动ICAO取得积极成果的重要因素，但政治因素也同样给ICAO的工作带来了一定的不确定性。最为重要的是，欧盟和反对国需形成并维持一种微妙的政治默契，避免相互刺激国家主权意识并将问题泛政治化。欧盟应特别重视在ICAO框架下营造相对宽松的政治氛围，避免动不动就下最后通牒、以重新采取单边行动相威胁，给人造成“得理不饶人”的咄咄逼人姿态。反对国也不妨转变策略，以攻为守，更加积极、务实地参与ICAO相关讨论，引导ICAO达成符合自身利益的协议。

　　长远看，随着德班平台谈判的启动和全球应对气候变化政治议程的深入推进，航空减排问题无法回避。随着国内碳交易市场的启动，中国需着眼布局未来全球碳市场，以积极务实的姿态参与航空减排问题的谈判，推动lCAO达成基于一定国际标准、相对松散、尊重成员国主权，并能与国内自愿减排机制和建设中的碳交易试点兼容的国际航空减排协议，既显示积极灵活姿态，又最大限度维护自身利益。