中小机场解困不应只靠补贴

　　备受关注的民航“一金一费”使用办法终于有了调整方案。民航“一金一费”系指民航基础设施建设基金和民航机场管理建设费，是专项用于民航建设和发展最重要的中央财政资金来源。

　　据民航总局官方网站报道，与此相关的四项民航财经新政——《民航中小机场补贴管理办法》、《支线航空补贴管理办法》、《民航基础设施建设贷款财政贴息资金管理办法》及《航空公司安全保障财务指标考核办法》呼之欲出，已进入最后的动员阶段。

　　“一金一费”两项费用一年的收入约为50亿，但过去仅30亿元用在了机场基础设施建设方面。此外，民航总局还从剩下的约20亿元中提取部分用于亏损机场的补贴中。

　　机场建设费的收取一直颇受争议。此前国家财政部曾发文明确表示对机场建设费的征收续至2006年末。但民航总局随后否认了免征的传闻。此次的消息称：“经民航总局努力争取，国务院已批准延续机场建设费征收政策至2010年，同时调整机场建设费使用范围”。而即将出台的四项民航财经新政，就是针对这一重大调整制定的配套政策。新政的目的是善用“一金一费”，推动民航业健康发展。

　　“这并不是说2010年后就会取消，一切仍须视情况而定”，中国民航大学教授郑兴无分析。

　　另有分析认为，在当前民航建设亟需资金的情况下，有关取消机场建设费的建议虽参考了国际上通行的做法，却缺乏可行性。

　拆解新政

　　在今年9月29日于大连召开的民航财经政策研讨会上，民航总局副局长高宏峰及总局财务司司长周来振向到会的160名财务代表解读了新办法。

　　这次施政受益最大的将是中小机场和支线航空。据民航总局财务司司长周来振介绍，按照《民航中小机场补贴管理办法》，年吞吐量在500万人次以下的中小机场均可获得补贴。不过，为激励停航机场尽快复航，减少资源浪费，对停航机场不予补贴。据悉，在目前全国147个机场中(不含港澳机场)，仅19个机场年吞吐量在500万人次以上，因此国内80%以上的机场都能获得补贴。

　　新办法将还机场按所在地区和规模划分，分别确定不同补贴标准。按所在省份经济发展水平将机场分为东部地区、中部地区和西部地区机场三类，在确定补贴标准时向中、西部地区适当倾斜。将符合补贴条件的机场按吞吐量分为四档，规模越小的机场补贴标准越高。军民合用机场生产运营受到空军飞行影响，补贴标准按同类机场补贴标准上浮20%。办法中还明确写入“各地方人民政府亦应根据本地区机场情况给予配套补贴”。各机场可据此与当地政府有关部门积极协调，争取政策。

　　《支线航空补贴管理办法》则规定支线机场和省内航段或距离小于600公里的支线都可以享受补贴，但对机型未做限定，这意味着用干线飞机飞支线也可以拿到补贴。另外，部分跨省航线尽管距离在600公里以上，但支线特征明显，若确需政府扶持也可单独申报批准。客座率在80%以上的航线，连接北京、上海、广州三地枢纽机场航线和连接部分旅游热点城市机场的航线则明确不在补贴之列。客座率80%以下支线共分为三个等级。确定补贴标准时向中西部地区、东北地区、新开辟航线以及尚处于市场培育期的航线倾斜。淡旺季补贴标准可上下浮动20%。

　　《民航基础设施建设贷款财政贴息资金管理办法》将对通过向商业银行贷款以融资的机场建设项目进行贴息扶持。贴息期限从建设开始到资产投入使用后三年，特殊情况经总局批准后可适当延长。《航空公司安全保障财务指标考核办法》从财务角度督促企业保障安全管理。

　　矛盾的现状

　　中国民航业发展中的矛盾由来已久：一方面是中国的航空运输网络覆盖不足，需要新建更多机场；另一方面，75%已建机场因运量严重不足而出现亏损。民航总局局长杨元元年初透露，中国90多个年旅客吞吐量在50万人次以下的小型机场，2006年基本无一盈利。

　　业内人士表示，这一矛盾并非中国所特有，而是世界难题。因为机场的布局是为经济战略全局服务，并不以盈利与否为转移。从某种程度上，它们属于国家强制性保护的公共事业。“在某些西部地区，修铁路和公路都难度大，投资高，与外界联系的首选交通方式应该是航空。”中国民航大学教授郑兴无认为，从帮助各地发展经济的角度看，政府必须加强西部机场建设，发挥航空运输在西部开发中的基础性作用。

　　据悉，中国对中小机场的补贴一直存在，但延续至今的方式主要是补贴陷入亏损的机场，缺乏激励措施。新的补贴方案或将为中小机场提供更强的费用保障，同时，政策向中西部倾斜，也将对改变民航发展区域间的不平衡发挥作用。

　　补贴固然是维持中小机场生存的重要手段，更关键的问题则在于帮助这些机场开辟客源，令其最大程度地实现造血功能。郑兴无认为，《支线航空补贴管理办法》可在一定程度上鼓励更多航班飞中小机场。但受机型(目前国内主要航空公司多以载客量在100人以上的大中型飞机为主，并不适宜客源不多的支线飞行)、成本及客源的影响，这一措施能有多大吸引力则仍待观察。

　　中小机场的亏损问题虽是世界性难题，在中国，却仍存在另一些特殊的原因。

　　“一些地方把机场建设视为城市名片，过多追求华丽的装饰，规模上强调一次到位，一次性投入大，造成机场的财务负担重。”郑兴无告诉《财经》，另一方面，航空公司一窝蜂去竞争主要干线，却鲜于寻找和开辟自己的市场与航线，也是一大因素。

　　他提出，中小机场的建设应该恢复其实用性，立足长远规划，不求一次到位。此外，如有可能，亦需改革对国有航空公司高管的考核方式，令其不必仅关注短期效应，令其在开辟新航线与新市场上有所作为。

　　即将推出的四项财经新政或将逐步改变以往民航基金取之于航空公司但很少用之于航空公司的不合理状况，对航空公司给予更多的扶持和回报。但措施的根本目的不在于钱怎么花，则在于是否对中国民航业发展中的矛盾与问题起到治疗作用。因此在实施中，还有更多考量与推进的空间。