【中国财富】基本药物目录瘦身的悖论

　　国家基本药物目录的瘦身，给普药企业发展和产业集中提供了契机。但是过分保护地方政府权力，又势必给地方保护主义提供肥沃的土壤和阻碍产业集中度。国家基本药物目录瘦身的悖论由此产生

　　继8月中旬《关于建立国家基本药物制度的实施意见》（以下简称《实施意见》）、《国家基本药物目录管理办法（暂行）》和《国家基本药物目录（基层医疗卫生机构配备使用部分）》（2009版）三个文件发布之后，《关于加强基本药物质量监督管理的规定》又于9月底发布施行。一系列规定的强势推出，标志着国家基本药制度工作已经拉开了序幕。几个文件中，一手牵着基层医院，一手握着药企的《国家基本药物目录》更是备受关注。

　　与2004年开始执行的包括2033个药品的原目录相比，2009版目录瘦身不少。此次出台的基本药物目录分为化学药、生物制品及中成药和中药饮片三个部分，化学药和生物制品共205种，中成药102种，中药饮片没有具体的标识，合计307个品种。

　　“之前的基本药物目录太大、太全，称不上基本。” 医药行业研究员郭凡礼对《中国财富》记者说，此番“瘦身”主要体现了新医改“基层、基础、基本”原则，不求一步到位，但求循序渐进。

　　药企市场下沉

　　“基本药物目录的出台可使进入目录内的企业得到利好，而对于没有进入目录的那些企业，则可以促进它们的兼并重组。”郭凡礼对记者说。

　　有统计显示，此次目录涉及的普药生产企业多达3700多家，但是并非所有的普药企业都可以分食蛋糕。以前一家企业可能有几十种药物进入基本目录，巨大的需求量可以让企业稳赚不赔。但基本药物目录瘦身之后，一家企业一般只能有一种或者几种药物进入目录，进不了目录的二线企业有可能被淘汰，导致行业集中度提高。

　　《实施意见》中明确规定，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用国家基本药物。推行初期，基层医疗卫生机构确需配备、使用非目录药品，须向政府报批。其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并达到一定使用比例。这种强制性的措施，将使基层市场对基本药物的使用大大增加。

　　受政策的鼓舞，有多个品种进入目录的康缘药业负责人表示：“普药企业将迎来更大的市场空间。基本药物目录突出的是‘基本’，产品将更多地在基层使用。基层市场将成为企业未来的利润增长点。”

　　双鹤药业总经理李昕则认为，基本药物制度实施有利于产业集中度的提高，对优势普药企业是利好。“政府采购时，对我们本土大企业有好处。政府设置采购门槛时会考虑企业规模和信誉。假如是同类产品，双鹤药业和一个小药厂一同招标，不太可能用他们的而不用我们的。”

　　对于中药行业来说，最大的利好是中药饮片首次被纳入了基本药物目录。“中药饮片首次进入基本药物目录对整个中药产业会有影响。今年上半年以来，中药饮片产业无论在收入增幅还是利润增幅上都有突出的表现。此次中药饮片的进入，不但可以扩大基本药物目录里中药的阵营，还会对整个中药产业产生刺激作用。”郭凡礼对记者说。

　　此外，基本药物目录中，中药类别的102个品种中有27个独家品种，占比超过20%。化学药虽然占比较多，但是一些化学药如葡萄糖、维生素A等产品，全国往往有几十家甚至上百家企业生产，因此即便入围，招标采购中的竞争仍会非常激烈。而独家品种的中成药则不同。由于独家品种不存在激烈竞争，销售增量将更有保证。从定价角度讲，进入基本药物目录的产品利润空间会受到压缩，而独家品种定价则可能略为宽松。

　　这显然让药企对产品的销售更加充满信心和想象。入围独家品种的中一药业总经理吴长海就表示：“目前消渴丸一年销售6个亿，预计进目录之后，将达到10个亿以上，市场占有率将达15%以上。”

　　“基本药物制度全面落实，将直接拉动1600亿~1700亿元的普药消费。市场的放大将使很多药企受益。”接受《中国财富》记者采访时，中国医药企业管理协会会长于明德对医药产业的发展前景充满了乐观，“基本药物目录的确能提振整个医药行业，但同时医药企业也必须担负起一定的责任。第一，医药企业必须保障目录内药品的供应，随时随地、保质保量地满足各地医疗机构的需求。从目前的形势来看，不存在医药企业产能不够的问题，但若想实现均衡覆盖，还需要加强协调。第二，由于存在国家对基本药物价格进行控制的预期，医药企业必须不断加强管理，降低成本，这也是医药企业需要应对的挑战。”

　　片面保护地方权力？

　　“贯彻实施的过程中，基本药物制度还有一些尚不够明晰的地方。”于明德说。为推进基本药物制度的贯彻实施，国家有关部委已经开展相关调研，医药企业管理协会亦已将基本药物制度尚不清晰的问题作了上报。

　　政策规定，国家有关部门将对基本药物出台最高零售指导价，具体的药品价格基本要靠地方招标来决定。于明德说：“市场上出现了一种唯低价是取的倾向，让人担忧。”由于目前的招标政策只确定了最高价格，却没有规定最低价格，因此出现了药价过度下降的局面。之前的地方招标中，出现过药企之间进行低价恶性竞争，最终结果是药品价格虽然低下去了，但是质量却无法保证。一个非常极端的例子是，有的输液产品甚至出现了0.65元一瓶的价格，而该产品的包装成本就要0.62元（玻璃瓶子0.6元，胶塞0.2元）。由于药品的生产成本基本公开，所以于明德建议，招标过程中应由政府确定指导价格，然后给各省一定浮动范围，以剔除过高或过低的价格，避免恶性竞争，保证质优价廉。

　　以前的政策弊端此次亦未实现破局。药品招标的主体是政府，而药品却要由医院使用。这种机制往往容易导致招标方唯恐药价不够低，而医院则嫌价格不够高，从而抬高收购价格，或者索取回扣的局面。对于此种局面，新政策仍无法改变。

　　对地方政府权力的片面保护，于明德认为是新政策的另一大弊病。现行政策下，目录的确定、定价、流通等重要环节，地方政府均有非常大的权力。政策规定，除《基本药物目录》外，经卫生行政等部门组织专家论证后，省级人民政府可将非目录药品加进基本药物目录，而且，对于补充多少和补充药品所占的最高比例，中央政府未作规定。显然，地方政府在执行基本药物制度方面具有较大的裁量权。

　　药品的定价环节中，政策规定，在国家最高零售指导价格规定的范围内，省级人民政府可以根据招标形成的统一采购价格、配送费用及药品加成政策，确定本地区政府举办的医疗卫生机构所用基本药物的具体零售价格。因此，药价的确定虽然基本由市场来决定，但同时又意味着地方招标采购依旧是定价的关键一环。

　　采购方面，政府举办的医疗机构使用的基本药物，由省级人民政府指定机构按《招标投标法》和《政府采购法》的有关规定，由招标选择的药品生产企业、具有现代物流能力的药品经营企业或具备条件的其他企业统一配送。

　　“对地方权力的片面强调可能会破坏市场竞争和公平竞争的规则，因为地方政府会考虑地方利益。”于明德说，多数技术含量不太高的仿制药，每个省的药厂皆能生产。尽管国家要求要在全国范围内公平竞争，但由省级政府组织招标采购，很难保证不出现地方保护主义。而非基本药物的选择亦是由各地政府根据各地实际情况进行。此一规定一方面固然考虑到了各地实际用药习惯，但另一方面亦给地方企业提供了生存机会。于明德告诉记者，现在就已经出现了指定配送企业而不是根据价格确定的案例。对地方片面保护的结果，只不过是又在医药行业造就了一个个诸侯而已，而对业界普遍希望的市场集中度提高来说，则是又多了一个障碍。

　　最近有消息传出，《基本药物目录》2010年将进行扩容。对此，于明德认为，国家基本药物目录收入多少种药，要考虑财政的支付能力，因为纳入基本药物目录的药物会全被纳入基本医疗保障药品目录，报销比例高于非基本药物。如果基本药物目录品种过多，自然会加大财政压力。

　　“可以说，基本药物制度还需要不断完善，还需要更细化的指导政策辅助其有效落实。”于明德最后说。

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