婴幼儿配方乳粉政策调控势在必行

　　一些有违市场经济逻辑的举措，在其他行业没有成功，在乳制品行业也不会成功

　　6月13日，在北京首都大酒店同一间会议厅，先后召开了两场有关婴幼儿配方奶粉的会议。

　　一场是由中国乳制品工业协会召开的“第三批婴幼儿配方乳粉新品发布会”。自2013年9月发布第一批至今，纳入名单的企业共计19家，业内将其称为“奶粉国家队”。

　　另一场是工信部组织的“婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作座谈会”。同期，国务院办公厅转发了多部委联合制定的《推动婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作方案》(下称《方案》)。

　　这两场会议颇有意味。

　所谓“奶粉国家队”

　　2013年9月中国乳制品工业协会组织发布第一批名单之时，就被人有意无意地解读为是工信部钦点的“奶粉国家队”，意在抗衡“洋奶粉”。

　　当时的舆论场中，“洋奶粉”有如泰山压顶，国外限购加上国内有效供给不足，自当年全国两会开始，包括各级政府官员在内的各方，都对婴幼儿配方奶粉产业的状况感到不安。《方案》也恰好处在紧锣密鼓地制订修改过程中。

　　“奶粉国家队”概念恰好迎合了当时的氛围，也立即引发争议。2013年9月28日，工信部消费品司副巡视员高伏出席了“国产婴幼儿配方乳粉新品发布会”。这是由行业企业组织召开的活动，政府官员出面引发了市场猜测。

　　当时，面对媒体追问，高伏否认了“奶粉国家队”的说法，也否认了政府“300亿元扶持”的说法。但是，他称“确实有高端乳粉品牌将受到扶持、被集中推介”，具体有哪些品牌将入选，主要由协会主导。

　　这并没有打消市场的猜疑。有消息说，未能入选的企业对行业组织和政府部门展开紧急公关，试图抢食可能出现的政策红利。但是，目前而言，对于已经入围的企业，尚未得到国家财政支持，仅仅只是增加了公司奶粉产品的宣传曝光力度。

　　2014年1月22日，召开了“第二批国产婴幼儿配方乳粉新品发布会”，又有六家企业入围所谓的“奶粉国家队”。

　　6月12日，将发布第三批“奶粉国家队”，外资品牌雀巢入围的消息传出。业内有分析人士戏称“雀巢成了上门女婿，成了国产”。6月13日，人们发现发布会名为“第三批婴幼儿配方乳粉新品发布会”，不再以“国产”二字示人。

　　在九个月的时间里，先后有19家企业入围乳协的发布名单。虽然一些措辞和表述偶有更改，但不变的是每次都有政府部门的身影闪烁其间。

　　据悉，《方案》迟迟才出台，正是因为之前提交的报批稿，被市场各方认为行政色彩较重。依据十八届三中全会的精神，《方案》进行了多次修改，突出强调了对企业意愿和市场作用的尊重，最终提出了“坚持企业主导、政府引导”的基本原则。

　提高行业集中度没有捷径

　　近年来，国家对婴幼儿配方乳粉行业进行了一系列整顿，行业集中度有所提高，但是企业偏小、偏散、偏弱的现状没有根本改变，影响食品安全的风险仍然存在。

　　进一步提高行业集中度被认为是解决问题的一个有效手段。继国家食药监总局生产许可筛选掉一批配方奶粉企业之后，工信部主导制定的《方案》也应声发布，这都直接和间接地推动提高集中度。

　　《方案》对前十家国产品牌企业行业集中度设定的目标是，到2015年底争取达到65%，到2018年底争取超过80%。实际情况是，2013年底行业前十的行业集中度已达45%。

　　工信部官员称，制定这样的目标是基于对行业准入门槛提高和行业发展规律分析的预期。概言之，政府对通过提高行业准入门槛、严格产业政策、加大引导扶持力度等“胡萝卜加大棒”的方式抱有信心。

　　近几年，实际上已有企业通过市场自发实施兼并重组，当然也曾出现过一些行政干预市场的插曲。比如，在2013年的一次会议上，某政府官员毫无预兆地透露了两家企业兼并重组的消息，而这次兼并重组本来是一个纯市场行为，最终其中一家上市公司被迫紧急发布公告。

　　国家是希望通过政策红利促使国内乳粉企业提高行业集中度，打造完整产业链，最终使得产品质量有保证。今后，政府推动行业兼并重组，提高行业集中度还有后招。比如修订完善《乳制品工业产业政策》和《粉状婴幼儿配方食品良好生产规范》，严格实施《奶牛标准化规模养殖生产技术规范(试行)》等。

　　但是，行业集中度是否能如预期那样提高还充满变数。比如，行业发展环境的健康规范，以及单独二胎政策等导致的行业扩容等，都将推动更多有实力的国内外企业加速进场。

　　中国婴幼儿奶粉行业智慧驱动型竞争恐怕才刚刚开始。增强自主品牌竞争力，提高行业集中度除了遵循市场经济逻辑扎实推进之外，没有其他捷径。

制药业前车之鉴

　　对于消费者来说，从市场中能否获得质优价廉的奶粉才是其关心的主题。政府主管部门也在一些场合表现出对目前奶粉价格畸高的不满。提高行业集中度等一系列举措，也暗含政府对民众期待的回应。

　　这个期望是否能预期实现，同样存在变数。比如，提高行业集中度也长期是中国制药行业亟待解决的问题。在对婴幼儿配方奶粉全产业链启动实施“药品模式”监管的当下，很多措施和面对的局面让人很容易联想到这些年制药业的前车之鉴。

　　据官方数据，通过第一轮生产许可证审核的配方奶粉企业投入共计34.4亿元，对生产工艺、流程进行改造，清理产品配方等。曾几何时，全国有六七千家制药企业，企业散、小、乱、低水平重复生产，药害事件频发。为此，监管部门通过实施GMP等一系列举措准备规范行业企业，顺便淘汰一批企业，促进企业兼并重组。

　　这本来是一件与国际接轨的正确举措，但是当时被淘汰的制药企业和项目远不如预期，反而一些企业急剧扩张产能，变着法地通过GMP认证，全行业为此付出超千亿元。中国制药行业素质目前依然没有太明显的改变。

　　如果不考虑具体的经济发展环境，最终结果往往效果不佳，甚至事与愿违。怀揣一颗计划的心，干不好市场的事。一些有违市场经济的举措，在制药等行业没有成功，同样有理由相信其在乳制品行业也不会成功。

　　但是，针对当下婴幼儿配方乳粉行业现状，政策调控确实势在必行。这就需要政府真正做到尊重企业主体地位、发挥市场机制作用，改善政府的管理和服务。